„Zugang zu
Informationen der Behörden ist ein fundamentales Menschenrecht, das
auf nationaler Ebene durch eine umfassende Gesetzgebung
gewährleistet sein muss, die auf dem Prinzip der größtmöglichen
Offenlegung basiert".
UN, OSZE und OAS Sonderbeauftragte für den
Schutz der Meinungsfreiheit 2004
Walter Keim, Email: walter.keim@gmail.com
Torshaugv. 2 C
N-7020 Trondheim, den 17.11.2011 [hinzugefügt]
Institut
für
Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation
Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer
Freiherr-vom-Stein-Straße 2
D - 67346 Speyer
Kopie: Innenministerium BaWü, Innenausschuss Bundestag
Betreff: Evaluation des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes aus internationaler Perspektive: ca. 5,5 Milliarden haben bessere Informationszugangsgesetze
Sehr geehrte Damen und Herren,
ich beziehe mich auf das Projekt: "Evaluation des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes – Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG)", das laut Beschreibung auch im "Zusammenhang mit Entwicklungen auf europäischer und internationaler Ebene zu sehen" ist. Diese Projekt wird im März 2012 abgeschlossen.
Ich möchte hier internationale Organisationen zu Wort kommen lassen und praktische Erfahrungen mit der Demokratie- und Menschenrechtsperspektive des Informationszugangs nennen.
[Eines der wichtigsten Argumente für die Einführung der Transparenz staatlichen Handelns mit Hilfe der Informationsfreiheit ist das Vertrauen in den Staat zu stärken. Bisher ist Deutschland ein Volk ohne Vertrauen: Vier von fünf Deutschen haben das Vertrauen in die Politik verloren (Die Welt: 12. März 2006, 00:00 Uhr Von Sabine Höher). In vielen Wahlen ist die "Partei der Nichtwähler" am größten. Untersuchungen in England zeigen, dass Misstrauen abgebaut werden kann. Die Evaluation des Bremer Informationsfreiheitsgesetzes vom Februar 2010 des Instituts für Informationsmanagement Bremen GmbH bestätigt das auch für Deutschland.Vertrauensbildende Maßnahmen kann also bessere Informationsfreiheitsgesetze, Informationsfreiheitsgesetze für Hessen, Bayern, Niedersachsen, Baden-Württemberg und Sachsen sowie die Ratifizierung der Konventionen gegen Korruption des Europarates und der UNO.]
Der schwierige Weg Informationsfreiheitsgesetze
zu verabschieden wurde von Monica Broschard in: "Deutschlands Weg zur
Informationsfreiheit – Entwicklungsgeschichte, Akteursinteressen und
Hindernisse auf Bundes- und Länderebene" in der Magisterarbeit der
Universität Koblenz 2003 (Anhang
R) genau dokumentiert.
Der Koalitionsvertrag von SPD und Grünen vereinbarte 1998 die Verabschiedung eines Informationsfreiheitsgesetzes. Da 2001 noch kein Beschluss vorlagt habe ich in einer Petition vorgeschlagen, dass der Bundestag selber einen Entwurf einbringt. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass fast alle europäischen Staaten solche Gesetze verabschiedet haben und die Vereinten Nationen den Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung als Menschenrecht ansehen (Anlage 1). Auch der europäische Ombudsmann wird zitiert, dass der Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung eine Voraussetzung für die Demokratie ist.
Nachdem der Bundestagspräsident am 22.12.04 meine Petition über Informationsfreiheit an den Bundeskanzler zur Berücksichtigung übersandt hat (Anlage 2) wurde vom Bundestag ein Informationsfreiheitsgesetz beschlossen, obwohl die Bundesregierung gegen diese Kulturrevolution war. Damit war der 6 jährige "Aufstand der Amtsschimmel" (Die Zeit), der sich gegen diesen Paradigmenwechsel hin zu Transparenz richtete vorbei.
Auch in Schleswig-Holstein (SSW), Berlin, in Hamburg (CDU Fraktion), in Thüringen (CDU und SPD Fraktion) und in Rheinland-Pfalz (SPD Fraktion) wurde trotz des Widerstandes der Verwaltung und der Regierungen Informationsfreiheitsgesetze vom Parlament erarbeitet, eingebracht und verabschiedet. Damit wurden 6 der 12 Informationsfreiheitsgesetze von Parlamenten eingebracht.
[Das IFG aktiviert - um eine Begriffsbildung von Rossi (Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht : zu den Wechselwirkungen zwischen Informationsfreiheitsgrenzen und der Verfassungsordnung in Deutschland, Berlin 2004, S. 216 ff) zu verwenden - das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG der Informationsfreiheit. Der Gesetzgeber erklärt nunmehr für gewisse Informationen, nämlich solche, die nach dem IFG zugänglich sind, dass diese im Sinne des Art. 5 Abs, 1 Satz 1 GG "allgemein zugänglich" seien. ( Mecklenburg/Pöppelmann, Informationsfreiheitsgesetz, 2009, S. 17ff).]
Inzwischen haben ca. 90 Staaten mit mehr als 5,5 Milliarden Einwohnern Informationsfreiheitsgesetze (Anlage A). Info Europe und das Centre for Law and Democracy haben 89 Gesetzestexte analysiert. Deutschland landet mit 54 von 105 möglichen Punkte auf Platz 85, das heißt ganz am Schluss (Right to Information Rating: Anlage B), auch hinter den wirtschaftlich aufstrebenden BRIC-Staaten. Dabei werden Internationale Standards zugrunde gelegt z. B. begrenzte Kosten, maximalen Einsicht bei minimalen Ausnahmen und zügiger Informationszugang. Nur Jordanien, Liechtenstein, Griechenland und Österreich schneiden schlechter ab, d. h. ca. 5,5 Milliarden Bürger auf der Welt haben besseren allgemeinen Informationszugang als deutsche Bürger.
Ca. 50 Staaten haben den Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung in der Verfassung verankert. Mehr als 115 Staaten (https://www.rti-rating.org/country-data/) mit mehr als 5,9 Milliarden Einwohnern, d. h. 84% der Weltbevölkerung haben entweder Informationsfreiheitsgesetz oder entsprechende Verfassungsbestimmungen. [International ist unbestritten, dass es sich dabei um eine Voraussetzung von Demokratie handelt.]
Die UN, OSZE und AOS in ihrer gemeinsamen Erklärung vom 6.12.2004 bestätigen, dass der Zugang zu amtlichen Informationen ein Menschenrecht ist: (Anlage C):
„Zugang zu Informationen der Behörden ist ein fundamentales Menschenrecht, das auf nationaler Ebene durch eine umfassende Gesetzgebung gewährleistet sein muss, die auf dem Prinzip der größtmöglichen Offenlegung basiert."
Dies wird auch im "General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR" (Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte, Zivilpakt) bestätigt (Anlage D):
Der Zivilpakt hat den Rang eines Gesetzes, an das Verwaltung und Gerichte gemäß Art 20 (4) GG gebunden sind. Allerdings ist das Verwaltungsgericht Berlin in den Verfahren Walter Keim gegen Bundesrepublik Deutschland VG 2 A 85.04, VG 2 A 55.07 überhaupt nicht darauf eingegangen. Der Vorschlag des Menschenrechtsbeauftragten des Europarates Richter in internationalem Recht zu schulen wurde vom Bundestag abgelehnt (Anlage E: Petition 1-16-06-10000-026309). Das Menschenrecht auf Informationszugang wird sowohl von der Verwaltung, den Gerichten und Petitionsausschüssen ignoriert, wie zahlreiche Anträge zeigen (Anlage 3). Nur der Menschenrechtskommissar des Europarates fand meine Vorschläge interessant und wird sie möglicherweise benutzen (Anlage K).
Artikel 10 der europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte (EKMR) schützt die Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit (Anlage 1). Im Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (Fünfte Sektion), Rechtssache Sdruženi Jihoceské Matky gegen Tschechische Republik, Antrag Nr. 19101/03 vom 10. Juli 2006 (Anlage L) wurde "eine ausdrückliche und unleugbare Anerkennung der Anwendung von Artikel 10 im Falle einer Verweigerung eines Antrags auf Zugang zu öffentlichen oder behördlichen Dokumenten enthält". Auch die Rechtssache GERAGUYN KHORHURD PATGAMAVORAKAN AKUMB v. ARMENIA: Antrag Nr. 11721/04 vom 11. April 2006 (Anlage L). Die Rechtssache EGMR Beschwerde Nr. 37374/05 TÁRSASÁG A SZABADSÁGJOGOKÉRT ./. Ungarn vom 14.4.2009 (Anlage L) bestätigte das Menschenrecht auf Informationszugang für Presse, NGOs und "Watchdogs" und Kenedi ./. Hungary Beschwerde Nr: 31475/05 vom 26.5.2009 bestätigt diese Rechtsprechung für einen Historiker. Artikel 46 (1) der EKMR lautet: "Die Hohen Vertragsparteien verpflichten sich, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen."
Die Bindungswirkung der EKMR erstreckt sich nach der Entscheidung BVerfG 2 BvR 1481/04 des Verfassungsgerichtes (Punkt 3) auf alle staatlichen Organe: "Die Bindungswirkung einer Entscheidung des EGMR erstreckt sich auf alle staatlichen Organe und verpflichtet diese grundsätzlich, im Rahmen ihrer Zuständigkeit und ohne Verstoß gegen die Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) einen fortdauernden Konventionsverstoß zu beenden und einen konventionsgemäßen Zustand herzustellen." Dabei sind nicht nur einzelne Urteile, sondern die Rechtsprechung des EGMR einzubeziehen: "Sind für die Beurteilung eines Sachverhalts Entscheidungen des EGMR einschlägig, so sind grundsätzlich die vom Gerichtshof in seiner Abwägung berücksichtigten Aspekte auch in die verfassungsrechtliche Würdigung, namentlich die Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen."
[Das Menschenrechtskomitee der UNO (UN
Human Rights Committee) entschied dass Artikel 19 (3) des
Zivilpaktes ein individuelles Recht von Individuen und Presse enthält,
behördliche Informationen zu bekommen, ohne ein berechtigtes Interesse
nachzuweisen (z. B. Beschwerde Nr. 1470/2006 Toktankunov v. Kyrgyzstan,
Anlage Q).]
International wird das Menschenrecht des Zugang zu Informationen der öffentlichen Verwaltung auch als Voraussetzung für Demokratie angesehen. Beispielsweise wurde der Vorschlag des Bundesbeauftragten Schaar für eine Entschließung Transparenz ist "unverzichtbare Voraussetzung für eine gelebte Demokratie" (Anlage F: 07.10.2011, heise.de) von der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Kanada angenommen. Ziel-führend ist Schaars Vorschlag ein Grundrecht auf Akteneinsicht ins Grundgesetz aufzunehmen. (Anlage G: 27.9.2011, heise.de).
Aufschlussreich ist es die Anzahl der Anträge
international zu vergleichen. Während in Norwegen mehr als 1200 Anträge
pro 100 000 Einwohner bearbeitet werden sind es weniger als 2
in Deutschland. (Anlage
H: The A6 list). Dabei publiziert die norwegische staatliche
Verwaltung die (seit Jahrhunderten vorhandene) Postliste im Internet und
es gibt eine Suchmöglichkeit, die den Antragsteller die Dokumentnummer
zugänglich macht, die dann elektronisch bestellt und beantwortet wird (Anlage 4). Unverzüglich wird in
Norwegen so praktiziert, dass die Verwaltung in der Regel innerhalb
von 1 bis 3 Tagen antwortet. Wenn innerhalb von 5 Arbeitstagen keine
Antwort vorliegt, kann das als Ablehnung verstanden werden, gegen die
geklagt werden kann (§
32 Norwegisches Gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung). In
Schweden muss ein Antrag "umgehend bearbeitet werden, in der Regel solle
eine Antragsteller nach spätestens 24 Stunden einen Bescheid
erhalten...Eine Gebühr für die Vorlage von Akten darf nicht erhoben
werden." (Anlage
S).
Selten wurde Transparenz als vertrauensbildende Notwendigkeit so deutlich gemacht, wie bei Stuttgart 21 (S21).
Stuttgart21Leaks dokumentiert anhand von internen Dokumenten, dass sowohl der Öffentlichkeit, dem Wähler als auch den Parlamentariern und sogar der Landesregierung wesentliche Informationen vorenthalten wurden. Wie kann vor diesem Hintergrund von demokratischer Legitimation gesprochen werden? Auch Volksvertreter kämpfen für Informationsrechte des Bundestages und der Abgeordneten. Der Vorsitzende des Verkehrsausschusses des Bundestages sagt mit Recht: „Es ist eine Unverschämtheit, dass Parlamentarier über Steuergelder in Milliardenhöhe entscheiden, ohne entsprechende Daten zu haben“ (Anlage I). Die Bundestagsfraktion der Grünen will mit einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht erzwingen, dass die Verträge und Gutachten zum umstrittenen Bahnprojekt Stuttgart 21 offen gelegt werden.
Die Schlichtung von 22.10. bis 30.11.2010 sollte mit Offenheit und Transparenz das "Ende der Mogelei" (Spiegel online, 11.10.2010) bringen. Alle Fakten sollten "auf den Tisch kommen".
Aber wurden daraus auch alle notwendigen Konsequenzen gezogen?
Um etwas Demokratie zu verwirklichen wurden deshalb als Akt zivilgesellschaftlicher Notwehr mehr als ein Dutzend Anträge auf Informationszugang beim Verkehrsministerium (BMVBS), Eisenbahn-Bundesamt (EBA), Rechnungshof, Haushaltsausschuss des Bundestages und beim Ministerpräsidenten des Landes Baden-Württemberg gestellt (Anlage 5).
Auch andere Anträge auf Informationszugang werden aus unterschiedlichen Gründen abgelehnt. Das Eisenbahn-Bundesamt beruft sich bei der Neubaustrecke Wendlingen Ulm auf besondere behördliche Belange, d.h. nachteilige Auswirkungen auf Kontroll- und Aufsichtsaufgaben. Der Bundesrechnungshof gibt einen Brief an den Haushaltsausschuss des Bundestages nicht frei, da er weder eine Behörde ist noch führt er öffentlich rechtliche Aufgaben ausführt. Der Haushaltsausschuss des Bundestages führt die Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben an. Überall bleibt das Menschenrecht des Informationszugangs auf der Strecke. Die laut Bundesverfassungsgericht für die Demokratie notwendige Transparenz wird nicht erreicht (Anlage 5).
Der Bundesbeauftragte für Informationsfreiheit deckt in seinen Tätigkeitsberichten die Probleme bei der Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes auf und kritisiert die "kritisiert Geheimniskrämerei der Regierung". Die neue Offenheit wird “in manchen Verwaltungen nach wie vor vom Grundsatz her abgelehnt” und nur angewendet, wenn dies “unumgänglich” sei.
In der Dissertation: "Rechtsvergleichung als Konfliktvergleich." wird "(d)as deutsche Informationsfreiheitsgesetz aus Perspektive des US-amerikanischen und finnischen Rechts" analysiert (Anlage N):
I. Zusammenfassung der Kritik und Bewertung des IFGs
(Es werden 3 Generationen
von Gesetzen unterschieden.) Die erste Generation von
Informationsfreiheitsgesetzen regelt lediglich das Recht auf Zugang zu
Verwaltungsinformationen. In einem zweiten Schritt versuchen Gesetzgeber
auf der ganzen Welt, den tatsächlichen Zugang zu verbessern.Die dritte
Generation bringt diesen Paradigmenwechsel: Es ändern sich die
Selbstwahrnehmung der Verwaltung wie die Erwartungen der Bürger an die
Verwaltung.
Die Informationszugangsgesetze der Vereinigten Staaten, Finnland und
Deutschland unterscheiden sich in wesentlichen Regelungen; insbesondere in
Fragen des modernen Informationsmanagements, so dass man von verschiedenen
Generationen von Informationszugangsgesetzen sprechen kann. (Seite
359)
Das IFG enthält unverhältnismäßig viele Ausnahmetatbestände, die internationalen Normen widersprechen (z. B. Konvention des Europarats über den Zugang zu amtlichen Dokumenten). Doch das genügt der Regierung nicht. Beispielsweise wurde der Ausnahmegrund "Regierungstätigkeit" erfunden. In 2 Grundsatzurteilen hat das Bundesverwaltungsgericht (Az.: BVerwG 7 C 3.11 und BVerwG 7 C 4.11) das verworfen. Damit wurden Urteile der Vorinstanzen bestätigt (Anlage I).
[Der Bundesrechnungshof lehnte Anträge ab, weil er als so genannte "Vierte Gewalt" keine Behörde sei unter Berufung auf das VG Köln Urteil vom 30.9.2010, 13K 717/09. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen entschied, dass das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes auch auf den Bundesrechnungshof Anwendung findet. Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.10.2011 - 8 A 2593/10 -: "I. Der Bundesrechnungshof ist eine Behörde im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Diese Norm erfasst alle Stellen des Bundes, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (1). Ausgenommen vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sind lediglich Tätigkeiten der Gesetzgebung und der Rechtsprechung, nicht aber auch "sonstige unabhängige Tätigkeiten" (2). Der Bundesrechnungshof nimmt öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr (3). "]
[Das Institut für Informationsmanagement Bremen (ifib) berichtet in Evaluation des Bremischen Informationsfreiheitsgesetzes (Anlage O) von skeptischen Behörden. Umfragen unter Bürgern zeigen, dass Offenheit das Vertrauen in die Verwaltung stärkt.]
[Colin Neumann berichtet in "Perspektiven des Informationsfreiheitsgesetzes für die journalistische Recherche" (Anlage P) praktische Erfahrungen und stellt fest, dass Deutschland international gesehen ein Schlusslicht ist.]
Das Jahrbuch Informationsfreiheit 2010 fasst die Situation diplomatisch so zusammen: "Informationsfreiheit ist ein Grund- und Menschenrecht, dessen Durchsetzung in der Praxis vielfach auf Grenzen stößt".
Offenheit und Transparenz ist auch deshalb wichtig, weil die UN Konvention gegen Korruption zwar in mehr als 158 Staaten mit mehr als 6,5 Milliarden Einwohnern ratifiziert ist. [Deutschland hat das Strafrechtsübereinkommen über Korruption SEV-Nr. : 173 des Europarates nicht ratifiziert, im Gegensatz zu von 43 der 47 Mitgliedern. Deutschland ist das einzige Land in Europa das weder das Strafrechtsübereinkommen über Korruption des Europarates noch die UN Konvention über Korruption ratifiziert hat.]
Zusammenfassend muss festgestellt werden, dass das gegenwärtige IFG nur der Anfang sein kann um in internationaler Perspektive ein akzeptables Niveau zu erreichen.
Ich hoffe, dass das Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation die wissenschaftliche Integrität hat, die international selbstverständliche Demokratie-, Bürger- und Menschenrechtsdimension des Informationszugangs einzubeziehen. Auch ist der Schaden zu beurteilen, der durch die Verletzung in der zivilisierten Welt selbstverständlicher Zugangsrechte entsteht: 5,4 Milliarden Menschen haben bessere Informationszugangsrechte !
Mit freundlichen Grüßen
Walter Keim
Kopie: Professor Michael Kloepfer (Rechtsprofessor: Informationsfreiheit soll ins Grundgesetz), Prof. Dr. Monika Böhm ("Auswertung der Anwendungserfahrungen mit demVerbraucherinformationsgesetz (VIG)sowie Erarbeitung von konkreten Empfehlungenfür Rechtsänderungen"), Professor Dr. Thomas Pfeiffer ("Rechtsvergleichende Untersuchung des Verbraucherinformationsrechts")
Anlagen:
Im Internet publiziert:
Entwicklung:
[Informationsfreiheit] [Menschenrechtsverletzungen in Deutschland] [Patientenrechte in Europa] [Petitionen] [Homepage]
Anlage: Süddeutschland der Schandfleck der Informationsfreiheit in Europa. Bild unten: Dunkelgrün: Informationsfreiheitsgesetz beschlossen. Hellgrün: Informationsfreiheit nur in Verfassung. Gelb: Gesetz in Vorbereitung. Access to Information Law = Informationsfreiheitsgesetz.
158 Staaten haben die UN-Konvention gegen Korruption ratifiziert:
43 von 47 Sttaten des Europarates haben die Strafrechtsübereinkommen über
Korruption ratifiziert:
