In English:
Knowledge
will forever govern ignorance, and a people who mean to be their own
governors,
must arm themselves with the power knowledge gives.
-- James Madison --
Zugang zu Information ist ein Teil der Meinungsfreiheit, zusammen mit einer aktiven Bürgerschaft - daher sind es Vorbedingungen für die Sicherung einer lebendigen und gut informierten Demokratie. NGOs fordern von den Regierungen internationale und nationale Standards zu respektieren und mit ihnen in Übereinstimmung zu handeln.
Frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht.
Präambel der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
Seit Jahrhunderten galt in Deutschland der Grundsatz der Amtsverschwiegenheit (Arcanum). Wer Einsicht haben wollte, musste ein persönliches «berechtigtes Interesse» nachweisen.
Der Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung macht das Verwaltungshandeln transparenter, indem Bürger Zugang zu behördlichen Informationen bekommen unter Berücksichtigung des Datenschutzes. Die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger werden gestärkt.
International wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten als Menschenrecht gemäß Internationalem Pakte über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte und Voraussetzung für Demokratie angesehen.
Im folgenden wird der Zugang zu Informationen der öffentlichen Verwaltung im Ostseeraum, weltweit und in Deutschland untersucht. Dabei steht die Praxis und juristische Durchsetzungsmöglichkeiten anhand von Beispielen im Vordergrund. Die internationale Rechtslage wird mit der Möglichkeit verglichen dieses Menschenrecht juristisch in Deutschland durchzusetzen. Dabei wird der Einfluss der EU, des Europarates und der Vereinten Nationen untersucht. Zum Schluss werden Klagen beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und dem Menschenrechtskomitee der Vereinten Nationen empfohlen um dem Informationszugang auch in Bundesländern ohne Informationsfreiheitsgesetz zum Durchbruch zu verhelfen. Allerdings muss vorher der innerstaatliche Rechtsweg ausgeschöpft werden.
Dies ist eine kommentierte und etwas weiter entwickelte Version einer stichwortartigen, etwas kürzeren deutschen und englischen PowerPoint Vorlage (pdf). Diese Erklärungen machen die Stichworte hoffentlich etwas leichter verständlich.
Der Autor Walter Keim, 1948 in Schwäbisch Gmünd geboren, war bis 2010 Dozent an der Hochschule in Sør-Trøndelag (Trøndelag University College) in Trondheim, Norwegen und unterrichtete dort in der Abteilung für Informatik und e-Learning. Er ist Dipl.-Ing. (TU Berlin) und Magister (Norwegian University of Science and Technology NTNU). Walter Keim ist Bürgerrechtskämpfer und Internet-Aktivist für Informationsfreiheit in Europa. Er arbeitete mit der Dynamik großer Windmühlen (1978-82), Rostschutz von Offshore-Plattformen (1982-1990) und studierte auch Rechtswissenshaft als Teil einer interfakultären Magisterausbildung (1990-95). Der Autor hat umfangreiche praktische Erfahrungen mit Informationsanfragen in Deutschland und Norwegen.
Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages konnte sich Keims Forderung aus dem Jahre 2001 nach einem Informationsfreiheitsgesetz im Bund nicht verschließen. Der Präsident des Bundestages sandte daher am 22.12.2004 die Petition "Obrigkeitsstaat durch Einführung der Informationsfreiheit überwinden" an den Bundeskanzler Schröder zur Ausführung des Beschlusses.
Inhaltsverzeichnis
Geschichte: International 2
Zugang zu amtlichen Dokumenten in Verfassungen im Ostseeraum 3
Vergleich zwischen Deutschland und der Welt 3
Zivilpakt zu Zugang zu amtlichen Dokumenten 5
Europarat zum Zugang zu amtlichen Dokumenten 5
Internationale Gerichte 5
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 6
Übernahme internationaler Verträge 6
Zivilgesellschaft 6
Bemühungen in Deutschland 7
Gesetze in Deutschland 7
Gerichtsentscheidungen 8
Verfahren Keim gegen Deutschland 8
Verfassungsgericht zur EKMR 9
Warum ist es schwierig das Menschenrecht des Zugangs zu amtlichen Dokumenten in Deutschland durchzusetzen? 9
Informationsfreiheit Art. 5 GG 10
Akteure Informationszugang 10
Verabschiedung von IFG 11
Warum ist Deutschland Schlusslicht? 11
Menschenrechtskommissar 11
Elektronische Antragstellung in Norwegen 11
Was tun? 12
Wann folgen diese 5 Bundesländer? 12
Die Idee der Verwaltungstransparenz blickt auf eine mehr als 250 jährige Geschichte zurück:
1766 hat in Schweden der Finne Anders Chydenius im Parlament eine «Druckfreiheitsvorordnung» (Trykfriheitsforordning) durchgesetzt. Dabei ließ er sich von Regeln inspirieren, die ca. 1000 Jahre vorher in China galten.
1830 schrieb in Deutschland Carl Gustav Jochmann ein Buch «Öffentlichkeit der Verwaltung».
1948 wurde in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte in Artikel 19 das Recht «to seek information» aufgenommen.
1966 wurde das in den Internationalen Pakt für bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) Artikel 19 (2) als Recht «sich Informationen beschaffen» aufgenommen.
Die höchsten Gerichte in Japan (1969), Indien (1982) und Süd-Korea (1990) haben den Informationzugang als Voraussetzung für Meinungsfreiheit anerkannt.
1998 Die Aarhus Konvention verbindet Umweltschutz und Menschenrechte
UNHCR-Special Rapporteur, Mr. Abid Hussain, "Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression", E/CN.4/1998/40
Special Rapporteur: UN Doc. E/CN.4/1999/64, para. 12, E/CN.4/2000/63 , para. 42
UN, OAS, OSCE Rapporteurs Gemeinsame Erklärung 2004 der drei Sonderbeauftragten für den Schutz der Meinungsfreiheit vom 6 Dezember 2004: Zugang zu Informationen der Behörden (stellt) ein fundamentales Menschenrecht dar(...)
2006-2009 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte beginnt Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung als Menschenrecht anzuerkennen
2011 „General Comment No. 34 Art. 19 ICCPR“ präzisiert, dass Art. 19 (2) des IPbpR das Menschenrecht des Zugangs zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung enthält
2011 hatten ca.115 Staaten mit 5,5 Milliarden Menschen entweder Gesetze oder entsprechende Verfassungsbestimmungen über Verwaltungstransparenz
Mit Schweden (1766) und Finnland (1950) hat der Ostseeraum weltweite Pioniere unter sich. Aber auch andere Staaten sind diesem Weg gefolgt. Litauen (1992), Estland (1992), Russland (1993), Polen (2001) und Norwegen (2004) haben ebenfalls Bestimmungen in ihren Verfassungen über Verwaltungstransparenz. In Deutschland ist das Bundesland Brandenburg Pionier mit der Verfassung von 1992, die die Verwaltungstransparenz enthält. Andere europäische Staaten mit Informationszugang in Verfassungen sind: Portugal, Spanien, Belgien, Niederland, Tschechien, Ungarn, Slowenien, Rumänien, Bulgarien, Moldawien, FYR Mazedonien und Albanien.
Auch Staaten ohne Verankerung des Informationszugangs in Verfassungen haben Informationsfreiheitsgesetze verabschiedet: Norwegen (1970), Dänemark (1985), Island (1996), Lettland (1998) und Deutschland (2005). Die „Right to Information Rating“ Skala sagt, wie gut Informationszugangsgesetze internationalen Standards folgen.
Der Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung wird international als Voraussetzung für die Demokratie angesehen und ist wichtig im Kampf gegen Korruption.
Ein Vergleich zwischen Deutschland und der Situation weltweit ergibt folgendes Bild:
84 Staaten mit ca. 45,4 Milliarden haben ein besseres IFG als Deutsche (http://www.rti-rating.org/country-data/)
130 Staaten (https://www.rti-rating.org/country-data/) mit 5,89 Milliarden haben entweder IFG oder entsprechende Verfassungsbestimmungen. In 5 Bundesländern in Deutschland fehlt ein IFG
Die UN Konvention gegen Korruption ist in mehr als 158 Staaten mit mehr als 6,5 Milliarden ratifiziert, nicht in Deutschland.
Strafrechtsübereinkommen des Europarates über Korruption nicht ratifiziert und Transparenz der Parteienfinanzierung nicht gemäß Empfehlung Rec(2003)4 des Europarates (siehe GRECO Empfehlung)
Deutschland ist zweifellos das Land das den Forderungen des 1. OSTSEE-NGO FORUMs aus dem Jahr 2001 am wenigsten gefolgt ist.
Deutschland hat lediglich 4 von 20 Empfehlungen des Europarats "umgesetzt oder zufriedenstellend abgearbeitet", heißt es in dem Report Greco RC-III (2011) 9E vom 9.12.2011 der GRECO Experten des Europarates. Bis 30.6.2012 ist ein Bericht vorzulegen.
Vor diesem Hintergrund sollte Deutschland um zum Ostseeraum, Europa der OECD, G20 und den BRICS-Staaten aufzuschließen, Informationsfreiheitsgesetze in allen Bundesländern verabschieden, das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes verbessern, Nebentätigkeiten der Abgeordneten transparenter machen und die Konventionen gegen Korruption des Europarates und der Vereinten Nationen ratifizieren sowie die Transparenz der Parteienfinanzierung verbessern. Die NIS (National Integrety System) Forderungen 2, 3, 4, 8, 34, 35 und 52 ff. für eine integere Republik von Transparency Deutschland nennen dieses Verbesserungspotenzial.
Abgeordnetenwatch und Direkt zur Kanzlerin bietet die Möglichkeit folgende Fragen zu stellen:
Wann wird Deutschland das Informationsgesetz im Bund mit Hilfe internationaler Standards verbessern, die Antikorruptionsvereinbarungen ratifizieren, die Transparenz der Parteienfinanzierung verbessern und Informationsfreiheitsgesetze in Hessen, Bayern, Niedersachsen und Sachsen verabschieden, um zu Europa, der OECD, der WTO und den BRICS-Staaten aufzuschließen?
Der CDU Fraktionsvorsitzende und Kanzlerin Merkel geben grundsätzlich keine Antwort. Der Fraktionsvorsitzende der SPD gab eine positive Antwort, die Anpassung der Abgeordnetenbestechung beschossen zu haben um die Konventionen gegen Korruption ratifizieren zu können. Der FDP Fraktionsvorsitzende gab die Frage an den Staatssekretär der Justiz weiter. Die Grünen antworteten bisher nicht. Die Linke weist auf eigene Initiativen hin. Direkt zur Kanzlerin antwortet: „Das IFG macht es einfacher, amtliche Akten einzusehen.“ Zur Ratifizierung der Übereinkommen gegen Korruption „wäre es nötig, den Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung zu erweitern. Ein entsprechender Gesetzentwurf soll aus der Mitte des Deutschen Bundestages vorgelegt werden. Wann das der Fall ist, lässt sich noch nicht absehen.“ Es wird auf den Bürgerdialog über Deutschland hingewiesen, der diese Fragen zensierte, da sie „gegen die Regeln des Bürgerdialogs verstoßen.“
Wo bleibt der Einsatz der deutschen Presse für den Informationszugang? Sowohl die norwegische (http://offentlighet.no) als auch die schweizer Presse (www.oeffentlichkeitsgesetz.ch) unterhält "Kampfplattformen" für die Unterstützung von IFG (dort Öffentlichkeitsgesetze genannt).
Da die Presse leider fast gar nichts darüber berichtet, habe ich am 22.2.2012 selbst in der Neuen Rheinischen Zeitung darüber geschrieben.
Artikel 19 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) enthält das Recht „sich Informationen zu beschaffen“.
Der „General Comment No. 34 Art. 19 ICCPR“ (IPbpR) präzisiert dies am 12.9.2011 so:
"18. Article 19, paragraph 2 embraces a general right of access to information held by public bodies. Such information includes all records held by a public body, regardless of the form in which the information is stored, its source and the date of production."
Deutschland versuchte beim Menschenrechtskomitee zu erreichen, dass dieser Paragraph gestrichen wird. Dabei wurde im wesentlichen damit argumentiert, dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den Informationszugang nicht als Grundrecht anerkennt.
Die OSZE hat im April 2012 in ihren Kommentaren zum Entwurf eines Transparenz- und Informationszugangsgesetzes in Spanien den Menschenrechtscharakter des Informationszugangs dokumentiert, mit Hinweis auf OSZE, Zivilpakt und EGMR. Außerdem wird festgestellt, dass der Informationszugang eine Voraussetzung für alle demokratische Gesellschaften ist. (siehe COMMENTS ON THE DRAFT LAW ON TRANSPARENCY, ACCESS TO INFORMATION AND GOOD GOVERNANCE OF SPAIN: "International documents (...) state that access to information is a fundamental human right and an essential condition for all democratic societies.").
1950 wurde die Europäische Konvention für Menschenrechte (EKMR) verabschiedet. Artikel 10 behandelt die Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit.
Die parlamentarische Versammlung des Europarates (PACE) verabschiedete 1979 die Empfehlung 854: „Zugang der Öffentlichkeit zu Regierungsunterlagen und Informationsfreiheit“.
Der Ministerausschusses des Europarat hat 1981 mit der Empfehlung Nr. R (81) 19 seinen Mitgliedern empfohlen Informationsfreiheitsgesetze zu verabschieden.
Der Europarat beschloss 2002 die Empfehlung Rec (2002) 2 des Ministerausschusses an die Mitgliedstaaten zum Zugang zu amtlichen Dokumenten.
In den Jahren 2006-2009 beginnt der EGMR Zugang zu amtlichen Dokumenten anzuerkennen.
2007 wurde eine bindende Konvention über den Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung verabschiedet. Deutschland ist nicht beigetreten.
"Recommendation CM/Rec(2012)3 of the Committee of Ministers to member States on the protection of human rights with regard to search engines“: Über Menschenrecht Informationszugang und private Daten.
Gerichte in Japan, Indien und Südkorea anerkannten den Zugang zu amtlichen Dokumenten als Voraussetzung für die Meinungsfreiheit. Der IACHR und EGMR anerkannten den Zugang zu amtlichen Dokumenten als Menschenrecht für Nord- und Südamerika und Europa.
1969: Verfassungsgericht Japan
1982: Verfassungsgericht Indien
1990: Verfassungsgericht Südkorea
Inter American Court of Human Rights (IACHR) 25. Sep. 2006: Claude v. Chile
2006- 2009: Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
Der Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte hat in einigen neueren Entscheidungen den Informationszugang als Menschenrecht gemäß Art. 10 der EKMR anerkannt.
Umweltinformationen 19. 2. 1998, 1998-I, 210 – Guerra ua./Italien
11. April 2006: GERAGUYN KHORHURD PATGAMAVORAKAN AKUMB ./. ARMENIA, Antrag Nr. 11731/04
10. Juli 2006: Matky gegen Tschechien, Antrag Nr. 19101/03
14.9.2009: TÁRSASÁG A SZABADSÁGJOGOKÉRT ./. Ungarn, Antrag Nr. 37374/05
26.5.2009: Kenedi ./. Hungary, Antrag Nr: 31475/05
In EGMR 19. 2. 1998, 1998-I, 210 – Guerra ua./Italien hat der EGMR bei Umweltinformationen mit Hinweis auf Artikel 8 EKMR Zugangsrechte feststellt. Beim generellen Informationszugang hat er sich schwerer getan. Jedoch haben Presse, NGOs, „watchdogs“ sowie ein Verfasser, der ein historisches Buch schrieb, haben das Recht auf Information bekommen.
Die Informationsfreiheit (einschließlich des Zugangs zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung) ist ein international anerkannte Menschenrecht gemäß Artikels 19 des Internationaler Paktes über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt, BGBl. 1973 II S. 1534) und Artikel 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte (BGBl. 1952 Teil II S. 685) geschützt, der nach Art. 59 (2) GG in ein Bundesgesetz transformiert wurden.
Der deutsche Rechtsanwender ist über Art. 20 Abs. 3 GG („die Rechtsprechung ist an Gesetz und Recht gebunden“) an die transformierten Vorschriften des Völkerrechts gebunden. Aus der Vorschrift folgt auch die Pflicht, sich mit Inhalt und Auslegung dieser Vorschriften vertraut zu machen. Gemäß Art. 19 Abs. 4 GG steht jedem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen. Dies gilt nicht nur für Verletzungen der Grundrechte, sondern für alle in der deutschen Rechtsordnung geschützten Rechte. Somit erfasst die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG auch Fälle, in denen der Staat unmittelbar wirksame internationale Menschenrechtsnormen verletzt, die gemäß Art. 59 Abs. 2 GG Bestandteil des innerstaatlichen Rechts sind.
Artikel 46 (1) der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte (EKMR) lautet: "Die Hohen Vertragsparteien verpflichten sich, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen."
Die Zivilgesellschaft spielt eine sehr wichtige Rolle bei der Verabschiedung von Informationsfreiheitsgesetzen, speziell im Bund.
Die Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit (DGIF), Aktionsbündnis Informationsfreiheit für Bayern, Transparency, Greenpeace, HU, netzwerk recherche und Mehr Demokratie haben sich für Informationsfreiheit eingesetzt.
Nachdem die Rot-Grüne Koalition von 1998 bis 2004 den versprochenen Entwurf eines IFG nicht im Bundestag einbrachten, hat die Zivilgesellschaft einen eigenen Entwurf vorgestellt.
In einem Akt „zivilgesellschaftlicher Notwehr“ wurde 2011 ein bürgerfreundliches IFG für den Bund vorgestellt, das die Einsicht stärkt und weniger Ausnahmebestimmungen enthält.
Das Internet hat den Zugang zu Informationen und Mitwirkungsmöglichkeiten revolutioniert.
Aus der Internet Szene sind folgende Organisationen zu nennen:
Open Knowledge Foundation Deutschland (okfn.de) mit:
FragDenStaat.de: IFG Anfragen elektronisch
„Arbeitskreis OGP“ (OpenGovPartnership.de)
Open Government 2.0 Netzwerk Deutschland (www.gov20.de)
OpenGovGermany.com
Die Piratenpartei verkörpert die Internet Szene in der Politik
Open Knowledge: Wissen ist dann offen, wenn keine technischen oder rechtlichen Einschränkungen bestehen, welche Schaffung, Nutzung, Weiterverarbeitung und Weiterverbreitung von Wissen durch jedermann für jegliche Zwecke behindern.
Open Government bezweckt eine verbesserte Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger am Handeln von Politik und Verwaltung „auf Augenhöhe“ und umfasst die Dimensionen Transparenz, Partizipation, Korruptionsbekämpfung und Rechenschaftslegung.
Open Government 2.0 Netzwerk Deutschland (www.gov20.de) beruht auf Open Data, Partizipation und Zusammenarbeit. „Unsere Vision ist eine offene Verwaltung. Wir glauben, Transparenz und Offenheit sind elementare Bestandteile vom Verwalten und Regieren der Zukunft.“
Die eGovernment Strategie des Open-Government-/ Open-Data-Angebots der Bundesregierung (www.daten-deutschland.de) bewegt sich innerhalb der Grenzen gegenwärtiger Gesetze.
Die Piratenpartei hat als zentrales Anliegen Transparenz und ist eine der konsequentesten Kämpfer für den Informationszugang geworden.
Auch in Deutschland gab es umfangreiche Bemühungen, die sich allerdings nicht in Gesetzesverabschiedungen manifestierten:
1830 Carl Gustav Jochmann: Öffentlichkeit der Verwaltung
1980 Humanistische Union: Freie Akteneinsicht. Ein überfälliges Bürgerrecht
1985 Die GRÜNEN im Bundestag: Gesetz über das Einsichtsrecht in Umweltakten (AERG)
1990 ALTERNATIVE LISTE Berlin: IFG
1992 Simitis: informationelle Selbstbestimmung bedingt Informationszugang
1993 Vorschlag den Zugang zu amtlichen Dokumenten ins GG aufzunehmen
1997 Vorschlag der Grünen im Bundestag: IFG
Allgemeine Akteneinsichtgesetze waren schwer durchzusetzen.
Vorläufer war 1994 das Umweltinformationsgesetz (EU Direktive RL 90/313/EWG)
1998-2001: Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und NRW
2005: IFG des Bundes (durch Koalitionsfraktionen)
2006: Hamburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland
2007: Thüringen, Sachsen-Anhalt, RLP
2008: Verabschiedung des Verbraucherinformationsgesetzes
Sowohl bei den Vereinten Nationen als auch beim Europarat bahnte der Zugang zu Umweltakten den Weg zum allgemeinen Informationszugang. Deshalb wurde am 27. Februar 2004 der EU Kommission vorgeschlagen eine Direktive über IFG in Mitgliedsländern zu schreiben. Am 23. März 2004 antwortete die Kommission dazu keine Möglichkeit zu haben und wies auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte hin.
4 Gerichtsentscheidungen zum EGMR und Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung:
Gemäß EKMR Art. 46 ist Staat an Entscheidung des EGMR gebunden.
LG Mainz (1 QS 25/98): Gerichte dürfen bezüglich Akteneinsicht des Angeklagten ohne Rechtsanwalt nicht EGMR folgen, nur Gesetzgeber
Verbraucherzentrale: OLG S-H Az:4 LB 30/04: Eigentumsrecht im GG, Verbraucherschutz nicht, keine Revision
BVerwG 7 C 3.11 und 4.11 – Urteile vom 3.11.2011: IFG umfasst Regierungshandeln
Obwohl das EGMR einem sich selber verteidigenden Angeklagten Akteneinsicht zusteht hat das LG Mainz das verweigert, da der Gesetzgeber gebunden sei, nicht das Gericht. Daraufhin wurde das Strafgesetz um die Bestimmung erweitert, das ein Angeklagter Kopien verlangen kann. Akteneinsichtanträge werden weiterhin mit Hinweis auf Abs. 1 des § 147 StPO oder Abs. 3 § 406e StPO (Rechtsanwalt notwendig) abgelehnt, auf die Möglichkeit Kopien zu erlangen (Abs. 7 des § 147 StPO) wird nicht hingewiesen. Das zeigt, dass Information Macht ist und dass das „Recht auf gute Verwaltung“ fehlt.
Der Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv) hatte im Dezember 2002 das Wirtschaftsministerium des Landes Schleswig-Holstein vergebens um Auskunft über Beanstandungen bei Füllmengenkontrollen gebeten. In vielen Fällen war unkorrekte Abfüllpraxis der Unternehmen festgestellt worden: Viele Verpackungen hatten deutlich weniger Inhalt als angegeben. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Schleswig-Holstein schützt "Gesetzesverstöße als Betriebsgeheimnis". "Unternehmensinteressen haben Vorrang vor Verbraucherschutz". Wo bleiben der Schutz des Eigentums der Verbraucher und der ehrlichen Produzenten?
Die Bundesverwaltung versuchte vergeblich mit dem Begriff Regierungshandeln die ohnehin bescheidenen Einsichtsrechte noch weiter zu beschneiden.
Wird der Gesetzesrang der Menschenrechtskonventionen in der Praxis respektiert? Rechtssachen Keim gegen Deutschland zeigen, dass das nicht der Fall ist. Der Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung war in den Verfahren 1 BvR 1057/02 und VG 2 A 85.04 Gegenstand des Verfahrens. Dabei wurde der IPbpR nicht als Anspruchsgrundlage anerkannt. Der Streitwert von € 12000.- war ungewöhnlich abschreckend hoch. Die Verfassungsbeschwerden 1 BvR 1981/05 und 1 BvR 2565/05 wurden nicht zur Behandlung angenommen.
Bezüglich der Veröffentlichung der Nebentätigkeiten der Abgeordneten des Bundestages wurden folgende Verfahren geführt, VG 2 A 55.07, 1 BvR 238/09, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) 46953/09, Nebenintervention: 2 BvR 1033/07, EGMR 31583/07. Das Verwaltungsgericht hat sich nicht damit auseinandergesetzt, dass der Bundesbeauftragte für Informationsfreiheit das Anliegen unterstützte.
Deutsche Richter werden von der Exekutive angestellt, befördert und unterliegen ihrer Dienstaufsicht und mangeln deshalb die Unabhängigkeit, die nötig ist um ein faires Verfahren gegen die Exekutive zu garantieren. Deshalb wurde das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht übersprungen. Aber der Europäische Gerichtshof konnte in den Verfahren Keim ./. Deutschland EGMR Appl. No. 41126/05, Keim (II) ./. Deutschland EGMR 46953/09 und Keim (III) ./. Deutschland EGMR 31583/07 nicht überzeugt werden, dass die fehlende Behandlung beim Oberverwaltungsgericht ohne Einfluss auf das Ergebnis war.
Der EGMR „hat festgestellt, dass der innerstaatliche Rechtsweg nicht gemäß den Erfordernissen des Artikels 35 Abs. 1 der Konvention erschöpft worden ist.“
Gemäß Zivilpakt sind auch individueller Klagen an das Menschenrechtskomitee möglich.
Am 18.4.2002 und 7.7.2002 wurden über zahlreiche Verweigerung der Akteneinsicht geklagt. Es wurde darauf hingewiesen, dass das aufgrund fehlender Informationsfreiheitsgesetze geschah.
Die Antwort vom 3.6.2002 („Domestic juridical/administrative remedies do not appear to have been exhausted“) und 8.5.2003 lautete, dass der „Menschenrechtsausschuss nur Mitteilungen prüfen (kann ...), die alle innerstaatlichen Rechtsmittel erschöpft haben“. Außerdem kann das Fehlen von Informationsfreiheitsgesetzen nicht im Wege der individuellen Klage behandelt werden.
Am 20.11.2005 wurden deshalb die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1057/02, Verwaltungsklage VG 2 A 85.04 und Verfassungsbeschwerden 1 BvR 1981/05, 1 BvR 2565/05 nachgereicht.
Diese Ergänzung der Klage blieb ohne Antwort.
Das Verfassungsgericht hat im Verfahren BVerfG 2BvR 1481/04 vom 14.10.2004 das Verhältnis zur Europäischen Konvention für Menschenrechts (EKMR) so beschrieben: "Die Bindungswirkung einer Entscheidung des EGMR erstreckt sich auf alle staatlichen Organe und verpflichtet diese grundsätzlich, im Rahmen ihrer Zuständigkeit und ohne Verstoß gegen die Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) einen fortdauernden Konventionsverstoß zu beenden und einen konventionsgemäßen Zustand herzustellen."
Gemäß Artikel 46 des EKMR ist Deutschland an Entscheidungen des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gebunden. Warum ist es trotzdem schwierig den Informationszugang juristisch durchzusetzen?
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) 2 BvR 1481/04 bestätigt dass der EKMR Gesetzesrang hat und konkretisiert dass Abweichungen von EKMR mit Verletzung von Grundrechten begründet werden müssen.
Doch in der Praxis wird die Entscheidung des BVerG ignoriert :
Gilt nur für Deutschland nicht für Gericht/Verwaltung
Es wird kein Grundrecht angegeben, das der EKMR entgegen steht
Es wird behauptet, dass Einzelurteile gelten, nicht Rechtsprechung des EGMR
EKMR hat zwar den Rang eines Gesetzes, wird aber ignoriert, da EKMR keine Basis für Verfassungsklage
Zusammenfassend ist festzustellen, dass Gerichte vom Verwaltungsgericht bis zum Bundesgerichtshof Zivilpakt und EKMR ignorieren können, da das Verfassungsgericht Beschwerden, die auf Gesetzesrang beruhen nicht behandeln muss.
Der Zusammenhang zwischen Rezipientenfreiheit und dem Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung sieht so aus:
Artikel 5 GG gibt das Recht sich aus allgemein zugänglichen Quellen (a.z.Q) ungehindert zu unterrichten.
Das Amtsgeheimnis ist nicht gesetzlich bestimmt
das IFG im Bund und IFGe in 11 Bundesländern beinhalten ein Jedermannsrecht
BVerfGE 103, 44 (61): Gesetz bestimmt Schranken für Zugänglichkeit von a.z.Q.
Jedermannsrecht+Rechtsstaats-und Demokratieprinzip (Art. 20)+ Art. 5 GG = Zugang zu öffentlicher Verwaltung
Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht , Berlin 2004, S. 216 ff beschreibt das so:
Das IFG aktiviert - um eine Begriffsbildung von Rossi zu verwenden - das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG der Informationsfreiheit. Der Gesetzgeber erklärt nunmehr für gewisse Informationen, nämlich solche, die nach dem IFG zugänglich sind, dass diese im Sinne des Art. 5 Abs, 1 Satz 1 GG "allgemein zugänglich" seinen. ( Mecklenburg/Pöppelmann, Informationsfreiheitsgesetz, 2009, S. 17ff).
In Amtsgeheimnis und Informationsfreiheit im Wandel einer Seminararbeit 2006 wird formuliert:„Das IFG bedeutet die Abkehr vom alten und morschen Grundsatz des allg. Amtsgeheimnisses, das in Zeiten von Volksherrschaft und Informationsgesellschaft einen krassen Anachronismus darstellte. Die Informations(zugangs)freiheit ist die Grundlage der demokratischen Meinungsbildung und das notwendige Gegenstück zur Meinungsfreiheit sowie zum Datenschutz."
In den vergangenen 10 Jahren wurden verschiedene Organisationen und Akteure kontaktiert:
Bundestag: Nach 7 Jahren eigenes Gesetz
EU Kommission: Verweist auf Europarat
EU Parlament: Schrieb, dass IFG fehlt
UN Menschenrechtsausschuss: schweigt
Europarat: beobachtet Deutschland, PACE, Survey, bindende Konvention
OSCE: beobachtet Deutschland, Survey
Helsinki Komitee: schreibt Berichte
Die Verabschiedung von Informationsfreiheitsgesetzen ist schwierig:
Paradigmenwechsel, Abschied vom Amtsgeheimnis ist Kulturrevolution
Verwaltung äußert Bedenken
Viele Regierungen zögern deshalb
Die Problemlösung kann so aussehen: In Schleswig-Holstein, Berlin, Hamburg, im Bund, Rheinland-Pfalz und Thüringen haben schon 6 Mal Parlamente die Initiative ergriffen und selber Gesetzentwürfe eingebracht.
75 % der Weltbevölkerung haben bessere Informationszugangsgesetze als Deutschland. Welche Aufgaben haben folgende Akteure und wie verhalten sie sich?
Verwaltungen in aller Welt skeptisch, aber nur Deutschland ist so nachgiebig
Deutsche NGOs argumentieren wie anderswo auch, sowohl zeitlich als Inhalt, werden aber nicht gehört
Deutsche Presse berichtet weniger darüber
Deutsche Presse kämpft nicht dafür
Parlament sollte Anwalt der Bürger und Demokratie sein. Vorschlag „Informationszugangsgrundrecht“ (BT-Drucksache 17/9724) wurde von nur ca. 1/5 der Abgeordneten unterstützt. In 50 Staaten der Welt ist das in der Verfassung.
CDU/CSU ist trojanisches Pferd der Verwaltungen in Parlamenten
Verwaltungsrichter angestellt, befördert und Dienstaufsicht durch Exekutive
Verfassungsgericht: Rechtsprechung Informationszugang z. B. Veröffentlichung Nebenverdienste MdBs, BVerfG, 2 BvE 1/06: Nur 4 verteidigen das für eine Demokratie essentielle Informationszugangsrecht.
Volksvertreter: Welche Rechte auf Informationszugang? Welche Konsequenzen wenn Information falsch war?
Bericht vom 11.7.07 über Deutschland macht u. a. folgende Vorschläge:
Deut. Institut für Menschenrechte soll überwachen und Parlamente beraten
Menschenrechtserziehung aufbauen zur Schulung von Richtern und Bediensteten
Unabhängige Beschwerdeorgane (Ombudsmänner) für alle Gebiete einführen
Nationaler Aktionsplan Menschenrechte entwickeln
Anfragen nach dem norwegischen Gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung wurden wesentlich vereinfacht
Öffentliche elektronische Postliste (Staat), enthält auch interne Dokumente
Betreff, Absender, Adressat, Datum
Sach- und Dokumentnummer
https://einnsyn.no/, Suchfunktion für alle staatlichen Einrichtungen, elektronische Bestellung und elektronische Antwort
Diese Vereinfachung für Antragssteller und Verwaltung trägt Früchte: ca. 3385 Anfragen pro 100 000 Einwohner pro Jahr.
In Deutschland werden weniger als 2 Anfragen pro 100 000 Einwohner pro Jahr bearbeitet.
In Schweden die Antwort mit den gewünschten Dokumenten sollte innerhalb 24 Stunden gegeben werden. Norwegen operiert mit 1 bis 3 Tagen. Nach 5 Arbeitstagen kann geklagt werden.
In Deutschland müssen Behörden innerhalb von 4 Wochen antworten. Für die Behandlung der Klage besteht keine Frist und der Beauftragte für Informationsfreiheit wartet möglicherweise mehr als ein Jahr bevor sein Vermittlungsvorschlag beantwortet wird.
Was können Bürger und NGOs tun? Bisher wurde von mir folgendes gemacht:
ca. 3 Dutzend Petitionen über fehlendes Recht auf gute Verwaltung: Recht auf begründete Antwort innerhalb angemessener Zeit, Akteneinsicht, Ombudsmann und Informationszugang
ca. 2 Dutzend IFG Anträge z. B. Stuttgart 21: Wird die versprochene Offenheit und Transparenz nun praktiziert?
4 Verfassungsbeschwerden und 3 EGMR Klagen bezüglich Zugang zu Dokumenten der öffentlichen Verwaltung.
14.7.2012: Verwaltungsklage gegen Weigerung der Akteneinsicht bezüglich der Gründe für Ablehnung der Vorschläge des Menschenrechtskommissars des Europarats. Nötig ist Finanzierung eines Anwalts beim Oberverwaltungsgericht und Bundesverwaltungsgericht um dann nach Verfassungsbeschwerde beim EGMR zu klagen. Die Kosten für Verwaltungsgericht, Oberverwaltungsgericht und Revision beim Bundesverwaltungsgericht sind ca. € 3200, falls der Streitwert auf € 4000 festgesetzt wird.
Klage an UNO Menschenrechtsausschuss im Zusammenhang mit dem 6. Staatenbericht zum Zivilpakt. Der Bericht Deutschlands CCPR/C/DEU/6 wird im Juli 2013 behandelt. Eine Klage von NGOs bezüglich Sozialpakt hatte Erfolg.
Das Ostsee-NGO Forum plant am 16. universellen Überprüfungsverfahren 2012 (Universal Periodic Preview) der Vereinten Nationen teilzunehmen.
Anfrage bei NGOs, FOIAnet, der OSZE und UN Special Rapporteur das zu unterstützen. Bisher hat Access Info Europe Unterstützung zugesagt.
Warum sollten diese Bundesländer das tun? Jedenfalls schrieb die EU Kommission am 8.5.2002 mir, sicher zu sein, dass Deutschland seinen Partnern folgen wird.
